诺亚舟教育热点关注：学前教育立法需要解决的问题。

　　中国的学前教育正在进入新的重要发展时期。教育部数据显示，全国的学前毛入学率已经达到81.7%，单纯从入园率看，已达到世界中上收入国家平均水平。同时，“入园难、入园贵”问题仍未得到根本解决，目前仍有约四分之一的适龄儿童无法接受学前教育，贫困农村地区幼儿园还未入村。频发的幼儿园虐童事件更是引发公众的深度焦虑。从学前教育的健康发展和社会公平角度出发，我国的学前教育急需从“教育问题”上升到“儿童权利”，从政策实施推进到立法保障。

　　中国的学前教育实现了历史性跨越，取得了历史性成就，面临着历史性挑战，具体表现为：

　　一是学前教育的服务能力有了很大提高。我们现在举办着当今世界规模最大的学前教育，2017年学前三年在园的幼儿4600万人，这是什么概念？这是一个中等人口国家的概念，是很大的数。

　　二是普及水平和发展速度有了很大提高。2017年适龄儿童的毛入园率达到了79.6%，国务院曾经批准过一个教育改革和发展的十年规划纲要，这个纲要提出的是80%，到2020年达到80%，2017年达到79.6%。这是什么水平呢？单纯从毛入园率来看，它达到了中高收入国家的平均水平，发展速度和五年前比提高了15个百分点。

　　三是用于幼教的投入大幅度增长。2016年我们用于幼教事业发展的投入是2800多亿元，其中财政性投入1300多亿元，总量这几年年均增长16.9%，我指的是这2800亿，财政性资金五年增长了77%，这个量是很大的。

　　四是我们重构了中国的学前教育体系。从2016年开始，我们实施了两个学前教育三年行动计划，去年开始实施第三个行动计划。这两个行动计划下来，五六年时间，是个什么概念？我们现在的幼儿园发展到25.5万个，这就是我们现在的情况，规模庞大。

　　当前需要通过学前教育立法解决的问题

　　2010年以来政府颁布的一系列学前教育专门政策，推动我国学前教育取得快速发展，然而一些重要问题还需通过立法予以根本保障和解决。

　　1.学前教育机会公平问题

　　目前我国的学前教育机会公平首先突出体现在城乡差异大。全国的学前毛入学率已经达到81.7%，但仍然有将近四分之一的适龄儿童没有接受学前教育。我国贫困农村地区学前教育水平远远低于城市和其他农村地区，贫困地区村一级学前投入严重缺乏，偏远山村3—5岁幼儿基本没有接受早期教育的机会，这些贫困农村幼儿的语言、认知能力与城市在园幼儿相差40%-60%。其次，流动儿童处于“夹心层”。他们公立幼儿园进不去，一些民办幼儿园收费又无法负担，只有选择“黑园”了。这些“黑园”无资质、收费低，卫生、安全和教学质量差。随着近来教育部门对办园资质的严格审查，这些“山寨幼儿园”被大量取缔，流动儿童入园困境进一步加剧。最后，就是由于普惠性学前教育还未完全建成，城市里的中等收入和低收入家庭儿童也还存在“入园难”、“入园贵”的问题。

　　2．政府的角色问题

　　政府在我国学前教育发展中扮演什么样的角色取决于对学前教育的认识和定位。有一段时期，政府没有充分认识到学前教育在整个教育体系和国家人力资本积累中的重要地位，忽视了学前教育所具有的公益性。我国目前的义务教育仅包括小学教育和初中教育，并不包括学前教育，学前教育被挂上了“非义务教育”的标签。由于是非义务教育，导致一方面许多地方政府对学前教育发展不够重视。另一方面，由于受经济发展和财力的限制，许多地方政府尤其是贫困县没有能力来负担学前教育发展的投入，因而采取与社会一同分摊，将学前教育交给市场，鼓励社会办园，由此导致出现过度“市场化”，公办普惠性园发展缓慢，进而严重影响到社会公平。包括学前教育在内的儿童早期发展一旦错过干预的关键期，此后弥补的成本将成本增加，有些损害甚至难以逆转，尤其那些处境不利的儿童“补课”将会更加困难。国家应该明确将学前教育纳入基本公共服务，政府在其中要发挥主导作用，在贫困地区政府则要承担主要责任，在此基础上增加社会合力。

　　3.办园机制问题

　　一方面，公办幼儿园与民办幼儿园发展不均衡。教育部的统计显示，2017年，民办园数量占幼儿园总数的比例已接近63%，但民办园总量中普惠性民办园只有43%左右。

　　另一方面，目前我国学前教育普及“好吃的肉已基本吃完”，剩下农村贫困儿童入园的“硬骨头”。由于学前三年行动计划主要是在县城和乡镇建园而不进村，使得农村贫困地区最底层20%的儿童还缺乏早期教育机会。

　　4．投入问题

　　学前教育与其他教育阶段发展的不均衡。教育部近日发布了2017年全国教育经费统计快报。快报显示，2017年全国教育经费总投入为42557亿元，其中，国家财政性教育经费为34204亿元。教育经费总投入在学前教育、义务教育、高中阶段教育和高等教育的分配占比分别为7.65%、45.49%、15.60%、26.10%。2017年全国幼儿园、小学、初中、高中、中等职业学校、高等学校生均教育经费总支出情况是：幼儿园为9770元，全国普通小学为12177元，普通初中为17547元，普通高中为18575元，中等职业学校为18364元，普通高等学校为33481元。从中可以看出，学前教育的投入占比和生均教育经费都是最低的。没有必要的经费保障，要想解决“入园难”、“入园贵”尤其是贫困农村地区的学前教育公平问题是非常困难的。

　　立法建议

　　学前教育的公平理念要求学前教育均衡发展，使不同地区、不同环境中的儿童能接受平等的学前教育。正在制定的学前教育法应当明确以下诉求。

　　1.保障儿童权利，促进社会公平。包括学前教育在内的儿童权利的保障和实现是社会公平的内在要求，也是中国未来儿童早期发展和人力资本积累的基础和重要内容。国家应尽早出台《学前教育法》，切实贯彻儿童优先原则，让学前教育的发展有法可依、有法必依。确保贫困农村地区儿童、城市流动儿童都能公平接受学前教育，一个都不能少，让每个儿童的发展都有一个公平起点。

　　2.明确政府责任。作为儿童早期发展和教育体系的重要组成部分，学前教育应该是“公益性”的政府一般性公共服务。目前，以公办为主体已经成为国际学前教育的主流发展趋势。因此，在明确学前教育发展定位的基础上，政府要在学前教育发展中承担主要责任，加大投入，发挥政府的主导和监管作用，完善公益普惠的学前教育体制。尤其对于贫困农村地区的学前教育发展，政府要“保基本、兜底线”。在此基础上，整合企业、社会组织的力量，共同推进学前教育发展。

　　3.保障经费投入。目前政府投入学前教育的经费仅占学前教育所需经费的一部分，个人、社会承担了大部分的幼儿学前教育经费。我国学前教育的生均财政性教育经费是四个主要教育阶段中最低的。这种现状与义务教育阶段国家采取的责权明确的经费供给制度形成鲜明对比。建议通过学前教育法保障学前教育经费，可考虑将OECD国家和地区学前教育经费占GDP的平均水平0.6%作为一个投入标准，明确规定学前教育经费占教育经费总额的比例和规定幼儿园生均公用经费标准。投入的重点上，未来财政性学前教育经费至少要有50%以上投入到农村地区和处境不利儿童身上。

　　4.确保公益普惠性幼儿园的建设方向。通过立法明确规定到2020年实现普惠性幼儿园覆盖率达到80%的目标。大力发展公办园，在贫困农村地区，学前教育必须进村，力争实现“一村一园”。同时积极扶持和引导更多的类似诺亚舟教育等民办园提供普惠性服务。

　　学前教育立法应当具有体系性、科学性与前瞻性，综合考虑各法律主体的合法权益，在立法宗旨的指引下进行合理设计，以实现法益衡平与社会公平。在立法过程中，不能仅局限于个别细节上的制度安排，也应当着眼于整体，思考立法的理论基础与基本宗旨。故此，上述几个基本问题既涉及基础理论问题，也涉及具体制度安排，对立法设计及各法律主体权益有重大影响，是学前教育立法应当予以解决的重中之重。

　　诺亚舟教育成立于2004年，诺亚舟作为优质学位和辅助教育服务商，专注于为2-18岁的幼儿及青少年提供优质的学前教育、基础教育、国际教育和辅助教育。